بخشنامه ها و ضمانت اجرای آن ها

نظر به پاسخ پرسش شماره 51 و نقد «حقوق روز» (1)به آن تحقیق مختصری دراین خصوص انجام که  ماحصل آن پاسخی است به نقد ایشان و نیز طرح سه پرسش کلی تر و پاسخ آن که علیرغم جستجو در اینترنت تاکنون مورد بحث قرار نگرفته است. مطلع آغازین بحث طرح سه پرسش مزبور بشرح ذیل ...می باشد:

سوال اول

مبنا و مستند قانونی صدور بخشنامه های صادره ازسوی مقامات دولتی بطور اعم و مسؤلین قضایی قوه قضاییه به طور اخص چیست؟.

سوال دوم

 ضمانت اجرای عدم رعایت هریک از بخشنامه های مزبور چه می باشد؟.

سوال سوم

تعارض بخشنامه با قانون و تکلیف مستخدم دراین خصوص چیست؟.

مقدمه

از آنجا که دار و مدار بحث حول دو محور بخشنامه های قوه مجریه و قضاییه می باشد، بی مناسب نیست که قبل از ورود، به عنوان پیش درآمد بحث تعریف مختصری از بخشنامه، ارزش حقوقی آن ارائه شود.

تعریف بخشنامه

بخشنامه و یا دستور العمل به دستوراتی گفته می شود که وزیران (رؤسای دستگاهها) خطاب به همکاران قلمرو مأموریت خود، درمقام تفسیر و بیان شیوه اجرای قوانین و مقررات و یا به منظور حسن اجراء و تنظیم امور داخلی صادر می نمایند.

ارزش حقوقی بخشنامه ها

در مورد ارزش حقوقی بخشنامه باید قایل به تفکیک شد.

الف- بخشنامه های تکلیفی

 بخشنامه هایی که برای همکاران ایجاد تکلیف می نماید.این بدان معناست که کارمندان به حکم انضباط مبتنی بر سلسله مراتب موظف به اطاعت از صدور دستور مقام مافوق محسوب می شوند و رسیدگی به این تخلف در صلاحیت دادگاههای اداری است.

ب- بخشنامه های غیر تکلیفی

 بخشنامه هایی که درمقام خطاب به همکارن کاربرد داخلی دارد و از زمره ی مقررات عمومی خارج است و اصولا" برای مردم ایجاد حق و تکلیف نمی نماید.فلذا اگر دستگاههای دولتی با استناد به یک بخشنامه اثر محدود کننده و یا بازدارنده بر حقوق مردم وارد نمایند، خسارت دیدگان حق دادخواهی در دیوان عدالت اداری برای جبران خسارت وارده ار خواهنداشت(2)

شاید برای شما نیز این سوال ایجاد شده که مبنا و مستند بخشنامه های مقامات قوه مجریه و بویژه قوه قضاییه و ضمانت اجرای آن چیست؟. پاسخ را در دو بخش قوه مجریه و قضاییه جداگانه مورد بررسی قرارمی دهیم.

بخش اول: بخشنامه های قوه مجریه و ضمانت اجرای آن

مبنا و مستند

مستند بخشنامه های مقامات دولتی اصل 138 قانون اساسی است که مقرر می دارد:‌«علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانین می شود، هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویبنامه و آیین نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد.
دولت می تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیونها در محدوده قوانین پس از تایید رییس جمهور لازم الاجرا است. تصویبنامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد»

ضمانت اجرا

در خصوص ضمانت اجرای آن باید گفت که برخی از آن ها واجد ضمانت اجرایند که در بند های 2 و 13 ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری (3) بیان شده که نقض آن از سوی کارمند، قابل تعیب و رسیدگی است، ولی برخی از انواع دیگر فاقد ضمانت اجراست و به تعبیر دیگر اصلا" اعمال نمی شود، که به یک نمونه از آن درخصوص بی اعتنایی سازمان ها به ارسال پیامک فارسی اشاره می شود.در پی هشدار استادان زبان و ادبیات فارسی نسبت به تهدید فرار روی زبان فارسی در عدم استفاده از آن در ارسال پیامک ها، دولت بخشنامه ای را در تاریخ 5/6/86 درلزوم استفاده از زبان فارسی در ارسال و دریافت پیامک توسط سازمان ها و دستگاههای اجرایی و دولتی صادر نمود که علیرغم کاهش نصف قیمتی بهای آن، اما باز هم شاهد ارسال پیامک ها بصورت فونگلیش از سوی ارگان های دولتی هستم.به نقل از خبرنگار خراسان اعلام شد که سازمان هواشناسیف مخابرات، بانک سپه، ملت، خالفی خودرو، آن را نقض کرده اند(4).

بخش دوم :بخشنامه های قوه قضائیه و ضمانت اجرای آن

مبنا و مستند

علیرغم  حذف شورای عالی قضایی و تشکیل قوه قضاییه و محدود شدن اختیارات وزیر دادگستری و انتقال آن به ریس قوه قضاییه، مهمترین مستند آن را می توان همان اصل 138 قانون اساسی بیان داشت.البته برخی مستند صدور بخشنامه از سوی ریس قوه قضاییه را بند 2 اصل 156 قانون اساسی که مقرر می دارد: «...تهیه لوایح قضایی متناسب با نظام جمهوری اسلامی» نیز دانسته اند. (5).

ضمانت اجرا

قبل از بیان ضمانت اجرای بخشنامه های قوه، برای تشحیذ ذهن خوانندگان، پرداختن به علل نقض برخی از بخشنامه ها که برای درک بهتر آن ناگزیر به ذکر نمونه هایی از مهمترین بخشنامه های نقض شده درسنوات گذشته خواهم بود، خالی از فایده نخواهد بود.

بخشنامه حبس ذایی

درسال گذشته که از جهتی به سال بخشنامه ها لقب گرفت، قریب به 40 فقره بخشنامه دراین خصوص صادر شد، اما با وصف آن شاهد کاهش مجازات زندان و خالی شدن زندان نیستم؟.ادعا شده که حسب آمار، کشور ایران با 220 زندانی به ازای هر 100000 زندانی، رتبه سوم را پس از آمریک و آفریقا جنوبی دارد.

حکم سنگسار

بخشنامه مرتبط با آن در سال 1383 صادر شد، اما با ین وصف درسال قبل شاهد اجرای حکم سنگار درتاکستان قزوین بودیم و شاهد پیامدهای ناشی از آن درسطح بین الملی.

بخشنامه نیابت قضایی

در راستای حفظ کرامت و حکایت متهم از متهام ف بخشنامه مرتبط با نیابت با واقع نگری و تلاش برای اصلاح بخشی از ساختار قضایی صورت گرفت. که همان پرهیز ار صدور نیابت های قضایی ناقص،امابا وصف آن درمحاکم شاهد، صدور نیابت های ناقص می باشیم.(6)

علل نقض بخشنامه ها

از مهمترین علل نقض بخشنامه ها می توان به موارد ذیل اشاره نمود:

1- بستر اجرایی برخی بخشنامه فراهم نمی باشد. مانند بخشنامه های مرتبط با صدور اجرای حکم سنگسار.

2-قبل از صدو ر بخشنامه فرهنگ سازی متناسب با آن صورت نمی گیرد.مانند بخشنامه های مرتبط با حسب زدایی.

3-برخی بخشنامه فراتر از قانونند و با توجه به اصل 170 قانون اساسی مورد بی مهری  قضات قرار گرفته و عملا"منسوخ خواهد بود(7).

4-برخی بخشنامه با واقعیات موجود سازگار نیستند، نظیر بخشنامه مربوط به عدم ارجاع پرونده ها به ضابطین برای تحقیقات که به جهت ایجاد مشکلات عملی، عملا" غیر قابل اجرا شد.

ضمانت اجرا

معمولا" در ذیل اکثر بخشنامه های قوه ، مسؤل حوزه قضایی، دادستان و...ناظر حسن اجرای آن و گزارشگر موارد نقض عنوان می شود.با توجه به این که قضات از حیث مسؤلیت انتظامی تابع قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیستند، و از طرفی در قوانین نص صریحی برای ضمانت اجرای نقض آن نیست، سبب شد تا دراین خصوص دو نظریه ابراز شودف که عبارتند از:

1.عده ای عقیده دارند که بخشنامه های مزبور فاید ضمانت اجرای هستند و بیشتر جنبه ارشادی دارند و ترهیب کننده صرفند.

2.عده ای نظر دارند که بخشنامه بطور مستقل فاقد ضمانت اجرایند، اما با توجه به این که علی اصول مفاد آن محتوی قانون است، به عبارت دیگر، محتوی آن تأکید حکم و یا مفهوم قانون است، لذا نقض آن در واقع نقض قانون محسوب گردیده و به جهت فوق، تخلف انتظامی مسحوب می شود، اما نقض بخشنامه فی حد ذاته فاقد ضمانت اجراست.

اما به اعتقاد ما با توجه به مفهوم مخالف اصل 170 قانون اساسی که تصویبنامه ها و آیین نامه های دولتی موافق قانون را قضات مکلف به اجرا هستند و لذا این اصل تأکید بر اجرای بخشنامه های قانونی دارد که ضمانت اجرای نقض این اصل درمواد 14و 20 نظامنامه راجع به انواع تقصیرات انتظامی قضات و تعیین مجازات آن ها مصوب 13/12/1304 هیأت وزیران بیان شده است(8).

بخش سوم - تعارض میان بخشنامه و قانون

درضرورت صدور برخی از بخشنامه ها جای تردیدی نیست. مثلا" صدوربخشنامه از سوی ریس قوه از رویکرد ایشان به اصلاحات قضایی حکایت داشته و شکی نیست که مقام عالی قوه می تواند در راستای اجرایی شدن قوانین بخشنامه صادرکند و موانع درونی موجود در دادگستری ها را برای هموار کردن اجرایی قانون برطرف سازد، می تواند حسب مورد با صدور بخشنامه هایی، بعضی از مسائل را به زیر مجموعه های خود تذکر دهد. بخشنامه ها برای برطرف کردن ابهامات قوانین مفیدند و اساسا" بیان شده که از نظر ماهیت و پیام مثبتند. اما باید متوجه بود که به ضد آن تبدیل نشود، زیرا جایگزین شدن بخشنامه ها به جای قانون به اصل به تفکیک قوا درقانون اساسی خدشه وارد نماید.پس نمی توان درقالب بخشنامه قانون وضع نمود. آقای دکتر آخوندی در این خصوص می فرمایند : بخشنامه های مهم باید به صورت لایحه به مجلس فرستاده شود تا قانون شود، و جنبه الزام آور پیداکند. در موارد مغایریت بخشنامه با قانون این قانون است که حرف اول را می زند و بر این اساس باید این تغییر و تحولات قانونمند شود. اگر درقوانین کشور نیاز به اصلاح قوانین است، باید برای تصویب قوانین جدید، قوه تلاش کند تا لوایح پاسخگو را برای تصویب به قوه مقننه ارسال نماید نه این که خود واضح قانون باشد؟؟؟. بنا بمراتب، اگر تعارضی میان بخشنامه و قانون حاث شد، چه باید کرد؟. اصل 138 قانون اساسی تأکید برآن دارد که بخشنامه همانند آیین نامه نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد.بدین ترتیب، ممکن است کارکنان درمقابل دو الزام اطاعت از قانون و اطاعت از امر مافوق قرار گیرند و دچار سرگردانی شوند. ماده 54 قانون استخدام کشوری بدین صورت چاره گشایی نموده که «اگرمستخدم حکم  یا امر مافوق را بر خلاف مقررات تشخیص دهد مکلف است کتبا" مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام مافوق اطلاع دهد.درصورتی که بعد از این اطلاع مقام مافوق کتبا" دستور خود را تأکید کرد، مستخدم مکلف به اجرای دستور صادره خواهدبود» (9). همچنین اصل 170 قانون اساسی تکلیف قضات را در خصوص  تصویبنامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه باشد ، بطور صریح مشخص نموده است.مضافا" هر شخصی اعم از حقوقی یا غیر حقوقی می تواند ابطال بخشنامه ها و آیین نامه های خلاف قانون را از دیوان عدالت اداری بخواهد(10).

نکته پایانی بحث اشاره به کیفت ابلاغ بخشنامه است که  گاها" مخاطب اصلی بخشنامه ها از آن بی خبرند و یا اساسا" دیر بدست آنان می رسد.مثلا" همه می دانیم که نرخ دیه هر ساله افزایش می یابد، اما مستند قانونی افزایش نرخ که بخشنامه صادر وزیر دادگستری می باشد، در اواسط یا اواخرماه فرورودین ماه سال واصل می شود و نه قبل از آن. در چنین شرایطی در فاصله زمانی اول سال جاری تا آن زمان، معیار محاسبه نرخ دیه چیست؟. شکی نیست که نزخ جدید، اما اجرای احکام کیفری مستندی ندارد؟؟!!.بخاطر دارم ایامی که در شهرستان خدمت می  نمودم و بخشنامهای مربوط به تعلیق وکلا یا کارشناسان متخلف بعداز اتمام مدت تعلیق آنان می رسید، نوش داروی ...

درعصری که با یک کلیکک می تواند میلیون ها اسناد را به مخاطبان سراسر دینا ارسال کرد، بحث اطلاع رسانی بموقع بخشنامه به کیفت فوق جای تعمق دارد و مشخص نیست چرا بسیار بطئی و کنداست؟؟!!!.

مطالعه حقوق سنوات گذشته حکایت از آن دارد که در قبل از انقلاب، بخشنامه ها و نظریات اداره حقوقی بصورت «ضمیمه مجله حقوقی وزارت دادگستری» تحت عنوان هفته نامه دادگستری بین تمام قضات توزیع می شد،اما حال چی؟، باید تا زمان وصول نشریات قابل دسترس، مانند پیام آموزش، قضاوت و مأوی منتظر شد.هنوز سایت خاصی که تمام نظریات را بصورت مدون در آن جمع آوری شده باشد، نیست؟؟!!.

امید شاهد تجاوز برخی مقامات واضخ بخشنامهف آیین نامه و دستورالعمل ها به قانون نبوده و بخشنامه ها نیز بموقع به دست مخاطبان برسید.

پی نوشت ها:

1. حقوق روز: « با سلام به نظر می رسد اصل ۱۷۰ در این مقام قابل استناد نباشد زیرا در این اصل تماماْ صحبت از تصویب نامه ها و آئین نامه های دولتی و نیز  حدود  اختیارات  قوه مجریه و در نهایت امکان ابطال این گونه مقررات از سوی دیوان عدالت اداری است که همگی این تعابیر منصرف از قوای قضائیه ومقننه است واتفاقاْ شورای نگهبان با همین استدلال اظهار نظر کرده است که بخشنامه های رئیس قوه قضائیه قابل ابطال در دیوان عدالت اداری نیست. بنابراین برای اثبات اختیار رئیس قوه قضائیه در صدور بخشنامه به این اصل نمی توان استناد کرد».

2. حقوق اساسی جهوری اسلامی ایران- جلدو دوم- حاکمیت و نهاد های سیاسی - دکتر سید محمد هاشمی – چاپ سوم 1377 نشر دادگستر-ص 418-417

3. ‌ماده 8 ‌قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 7/9/1372« تخلفات اداری به قرار زیر است:بند 2 «نقض قوانین و مقررات مربوط » و بند13 « سرپیچی از اجرای دستورهای مقامهای بالاتر در حدود وظایف اداری»

4. سایت گزارشگر

5. سایت امروز

6. همان منبع

7. .اصل یکصد و هفتادم «قضات دادگاهها مکلفند از اجرای تصویبنامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند. و هر کس می تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند»

8. مواد 14« اهمال در انجام وظایف مخصوصه برحسب مقررات برای هریک از قضات یا صاحب منصبان پارکه ها معین شده درغیر از موارد فوق نسبت به اهمیت آن مستوجب یکی  از مجازت های درجه 1 و 2و 3 خواهد بود»، 20«هر یک از قضات و صاحب منصبان پارکه که د رضمن انجام وظیفه رعایت قوانین موضوعه را ننماید به نسبت تخلفاتی که ازمستخدم مزبور سر زده است به مجازات درجه 2 الی 4 ماده 38 قانون ستخدام کشوری محکوم خواهد شد...» نظامنامه راجع به انواع تقصیرات انتظامی قضات و تعیین مجازات آن ها مصوب 13/12/1304

9. دکتر سید محمد هاشمی همان منبع.

10. ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 9/3/138مقرر می دارد: « صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است:‏ ‏ 1ـ رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از:‏ ‏ الف ـ تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و تشکیلات و ‏نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها.‏ ‏ ب ـ تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند (الف) در امور راجع به ‌وظایف آنها...)